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• 一、 继续推进政府职能转变仍然是深化行政管理体制改革的核心内容 

  　　行政管理体制改革关系上层建筑的调整和完善，是我国政治体制改革的重要内容。以转变政府职能为核心，形成有利于科学发展的体制机制，是我国深化行政管理体制改革的一条重要经验。改革开放以来，我国进行了六次比较集中的行政管理体制改革，政府经济管理职能逐步从微观管理向宏观管理转变，经济调节和市场监管不断完善；政府社会管理职能逐步加强，社会管理和公共服务能力不断提高，逐步形成和完善了服务科学发展的体制机制。2008年2月党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，明确了深化行政管理体制改革的指导思想和基本原则，提出了到2020年的改革总体目标和今后5年的主要任务，要求加快政府职能转变、推进政府机构改革、加强依法行政和制度建设。这是一个具有里程碑意义的纲领性文件。按照该《意见》的要求，2008年行政管理体制改革在转变政府职能、优化组织机构、理顺职责关系、完善运行机制等方面取得了明显的成效。 

  　　我国行政管理体制从总体上看基本适应经济社会发展要求，但是现行管理体制仍存在一些不相适应的方面，针对这些方面的问题这次行政管理体制改革的特点主要体现在以下四个方面：一是紧紧抓住转变职能这个核心，切实落实转变职能的各项要求。我们对各部门现有职能进行梳理、分解和分析，该取消的取消，该下放的下放，该转移的转移，该强化的强化，切实解决职能越位、缺位、不到位的问题。同时，加强对涉及群众切身利益、关系国计民生的经济社会事务的宏观管理，把政府该管的事项切实管好。二是着力理顺部门职责关系，解决职责交叉问题。坚持一件事情原则上由一个部门管理，明确各部门的职责边界，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任和主办、协办关系，建立健全相关部门间的协调配合机制。三是按照权责一致的原则，明确和强化部门责任。按照“以责定权、权责对等”的原则，明确和强化部门责任，建立健全政府责任体系，在“三定”规定中增加了有关部门责任的表述。四是按照精简统一效能的原则，严格控制机构编制，确保国务院行政编制总数不突破。 

  　　我国正处于全面建设小康社会的新的历史阶段，贯彻落实科学发展观，推动科学发展、促进社会和谐对政府职能转变提出了新的更高要求，调整经济结构、提高自主创新能力、促进区域协调发展、转变经济发展方式任重道远，协调社会矛盾、维护社会和谐、促进公平正义的任务繁重。虽然行政管理体制改革取得了明显成效，但仍存在影响科学发展的体制机制方面的问题，一个重要原因在于政府职能转变仍然不到位，政府仍旧管了一些不该管、管不了、也管不好的事，同时一些该管的事又没有管住管好。 

  　　下一步行政管理体制改革，应当继续坚持转变政府职能这个核心，既要改善政府经济调节，严格市场监管，也要改变“重管理、轻服务，重经济、轻社会”的观念和制度。在改善经济调节方面，需重点研究如何增强宏观调控的预见性和有效性；如何更多地运用法律手段和经济手段，减少行政手段的干预，通过信息发布、预测预警影响市场，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。在严格市场监管方面，需重点研究如何科学合理界定监管范围，规范市场监管执法行为；如何将减少事前行政审批和加大事后监管结合起来；如何加强预警和提示机制，减少市场违规行为的发生。在加强社会管理和公共服务方面，一是需重点研究政府在就业、教育、医疗、住房、收入分配、社会保障等方面如何准确定位。包括政府的主要职责，管理范围和幅度，相关职能部门的基本构架，部门之间的职责关系，政府综合使用行政、经济和法律调控手段的方式方法，以及各行业需制定的政策和制度。二是需重点研究如何构建政府与社会的新的关系模式。研究政府如何调整管理的边界，在进一步强化政府在社会管理和公共服务方面应承担的职能的基础上，如何从制度上切实发挥公民和社会组织的作用，鼓励和引导社会力量依法有序参与社会管理和公共服务。 

  　　二、 探索实行职能有机统一的大部门体制是优化政府组织结构进行机构改革的重要课题 

  　　大部门体制涉及调整政府组织结构、转变职能、理顺职责关系和完善运行机制等。党的十七届二中全会要求，按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。这次行政管理体制改革，在探索建立大部门体制方面迈出了重要步伐。在中央层面，国务院调整变动机构15个，正部级机构减少4个。加强宏观调控、社会管理和公共服务，以保障和改善民生，促进科学发展，同时，对一些职能相近的部门进行了整合，实行综合设置，理顺部门职责关系，解决了一些长期存在的职能交叉、权责重叠、推诿扯皮、效率低下等突出矛盾和问题。在地方层面，与国务院机构改革相衔接，在地方政府机构改革中，对工业与信息化、人力资源与社会保障等机构进行了调整整合。有的地方在落实中央改革要求的基础上，进一步加大改革力度。如深圳市积极创新体制机制，加大机构整合力度，政府工作部门只设置了31个，精简幅度达1/3。改革后，各地政府副厅级以上机构得到不同程度的精简，全国共减少副厅级以上机构80多个，中央规定的各级政府机构限额和行政编制总额没有突破。 

  　　大部门体制是由市场经济比较成熟的国家探索的体制模式，我们的实践探索尚处于起步阶段，理论研究、政策储备和模式设计还不是很成熟，建立符合中国特色行政管理体制的大部门体制，还需要进一步结合我国国情，不断实践探索和经验总结。2009年7月到今年3月，中央编办开展了国务院部门“三定”规定执行情况评估工作，以巩固改革成果，并着重查找体制机制方面存在的问题。通过评估感到，虽然探索实行大部门体制改革取得了成效，但在投资、财税、交通、商贸等重点领域和关键环节，体制机制还不是很完善，还有待进一步深化行政管理体制改革来解决。在探索实行大部门体制过程中，以下几个问题需要进一步深入研究，一是在大部门内部如何建立完善协调机制，切实促进合理分工和运转协调；二是对大部门的约束和监督问题，实现科学民主决策和依法行政。三是在部门间协调问题上，确保决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调。 

  　　三、 分类推进事业单位改革是当前和今后一个时期面临的重要任务 

  　　事业单位改革是行政管理体制改革的重要组成部分。推进事业单位改革关键要从体制机制入手，转变政府职能和管理方式，调整和规范政事关系。目前我国事业单位存在的许多矛盾和问题，都与政府对事业单位管理体制不完善密切相关，概括起来主要有以下几点：一是政事不分。事业单位隶属于政府部门，政事边界不清，功能定位不明，政府对事业单位管理既存在“越位”又有“缺位”问题，对事业单位行业发展规划、政策标准、行为规范的宏观管理不足，事业单位法人自主权落实不够，公共服务效率不高。二是管办不分。政府主管部门通过举办事业单位直接提供公益服务，并实行监督管理，既履行社会管理职责，又履行出资人职责，造成“管”、“办”的职责不明确，主管部门专注于直属事业单位的管理，对全社会、全行业事业单位提供公平环境的关注不够，缺乏有效的监督管理。三是投入机制不健全。各级政府投入责任不明确，公益事业投入方式单一，对公益事业的投入存在地区和城乡分布不均衡，同时，投入效益监督不够，难以保证资金使用效益。四是政府对社会力量投入公益服务的组织管理不规范。社会力量举办公益事业在税收优惠、贷款融资、职称评聘等政策方面不能与事业单位享受同等待遇，不利于鼓励社会力量参与举办公益机构，发展公益服务事业。 

  　　事业单位管理体制改革涉及面广，内涵丰富，包括政府的职责定位，政府与事业单位的关系、政府与社会的关系、政府对事业单位管理的创新等，要按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，着力转变政府职能，创新管理方式，可重点研究以下五个方面的问题：一是转变政府职能。如何明确政府与事业单位的职责划分，切实保证政府与事业单位在职能、机构和运行机制上的分开；如何收回和整合事业单位行使的行政职能，实现行政职能的有机统一，规范依法行政行为；如何加强政府的宏观管理和行业管理，减少对事业单位的行政审批和直接干预。二是明确事业单位功能定位。如何根据事业单位的不同属性，实施分类改革，将主要承担行政职能和主要从事生产经营活动的事业单位分离出去；如何从财政投入、税收政策、资产管理、人事管理、社会保障等制度方面促进事业单位强化公益属性；如何进一步落实事业单位的用人权、薪酬分配权、职称评聘权、经费设施使用权、自主运营权等法人自主权。三是创新政府管理方式。如何根据事业单位公益属性的不同，实施分类管理；如何实现政府管理职能和出资举办职能的适度分离；积极探索管办分离有哪些有效的实现形式；如何建立完善事业单位法人治理结构；如何加强对事业单位国有资产的管理。四是完善政府投入机制。如何加大投入力度、改革投入方式、完善投入监督机制，形成职权明确、分级负担、财力与事权相匹配的事业单位投入机制；如何明确不同层级政府的公益服务责任，举办相应事业单位。五是积极促进社会力量参与公益服务。一方面，如何营造良好的政策环境，打造政策平台，降低市场准入门槛，鼓励支持社会力量参与公益服务的提供；另一方面，如何加强对社会公益组织行为规范的监管，完善有关收费标准、资产处置、收益分配、服务质量等政策，规范社会力量的公益服务行为。 　　

      此外，推进地方政府机构改革、探索省直接管理县的体制、完善垂直管理体制、推进依法行政等问题，都事关行政管理体制改革的不断深化，这些方面的研究和探讨都意义重大。

   

  (作者：黄文平 中央机构编制委员会办公室副主任、中国机构编制管理研究会会长)

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